משפט מנהלי מהו?

המשפט המנהלי מתייחס למערכת הכללים על פיה עומדים מעשי השלטון והחלטותיו באמצעות הרשות המבצעת (בלשון המשפט: "החלטות מנהליות") לביקורת שיפוטית של בתי המשפט.

חלוקה

באופן כללי ניתן לחלק את הביקורת השיפוטית על ההחלטה המנהלית לשלושה קטגוריות עיקריות:

הסמכות המנהלית – השאלה הראשונה ששואל עצמו בית המשפט בבואו לבחון פעולה מנהלית של השלטון היא האם היא נעשתה בסמכות. הרשות המנהלית יונקת את כוחה מהסמכות שניתנה לה בחוק, בהעדר סמכות- הפעולה או ההחלטה נעדרים כל תוקף חוקי  ואין להם כל ערך מחייב.

ההחלטה המנהלית – לאחר שנקבע כי ההחלטה התקבלה בסמכות, הביקורת השיפוטית על החלטה מנהלית בוחנת את חוקיות ההחלטה בשני מישורים עיקריים:

האם ההחלטה הינה החלטה חוקית; החלטה המנוגדת לחוק הינה החלטה שתיפסל על ידי בית המשפט בשל אי חוקיות.

האם ההחלטה שהתקבלה סבירה בנסיבות העניין. ייתכן שהחלטה מסוימת של השלטון תהיה חוקית לחלוטין, למרות זאת בית המשפט יחליט שהיא איננה סבירה באופן קיצוני ויש לבטלה. בית המשפט לא שם את שיקול דעתו במקום שיקול הדעת של הרשות, ולכן לא יתערב בהחלטה, גם אם יכול והוא היה מחליט אחרת, כל עוד מדובר בהחלטה סבירה. מאידך, אם מדובר בהחלטה המצויה מחוץ למתחם הסבירות- בית המשפט יתערב ויפסול אותה בעילה מנהלית של חוסר סבירות קיצונית. החלטה הנגועה באפליה או שהתקבלה משיקולים זרים-תיפסל.

תקינות ההליך – במקרים מסוימים בית המשפט יתערב בהחלטה שעל פניה הינה החלטה חוקית ואף ולא חורגת ממתחם הסבירות בשל פגמים שנפלו בהליך קבלת ההחלטה. פקידי הציבור אינם רשאים להפעיל את הכוח השלטוני בשרירותיות ועל כן יש חשיבות שההליך שהוביל להחלטה היה תקין. החלטה מנהלית יכולה להיות פסולה בשל כך שהתקבלה ללא  נימוקים, ללא התייעצות עם גורמים מקצועיים, ללא הליך מסודר של איסוף נתונים, תוך שלילת זכות הטיעון והשימוע וכיוצא באלה. כך, למשל, החלטה על שלילת רישיון עסק יכולה להיפסל רק בשל כך שלא ניתנה לבעל העסק הזדמנות לטעון כנגד ההחלטה.

העילות העיקריות לתקיפת החלטה מנהלית

ניתן לסכם את העילות העיקריות לתקיפת החלטה מנהלית כדלהלן:

סמכות –  בשיטת המשפט הישראלית, הכלל הבסיסי ואולי החשוב ביותר הנוגע לסמכות השלטונית,  מעוגן בעקרון הידוע כ “עקרון חוקיות המנהל”. על פי עקרון זה, הרשות המנהלית רשאית ומוסמכת לבצע רק את הפעולות שהחוק העניק את הסמכות לבצען באופן פוזיטיבי. הנחת המוצא לגבי רשות מנהלית היא הנחה הפוכה מההנחה לגבי אנשים פרטיים:  בעוד אדם פרטי רשאי לבצע כל פעולה שלא נאסרה במפורש בחוק, הרשות המנהלית אינה רשאית לבצע פעולה אלא אם כן החוק העניק לה את הסמכות לבצע את הפעולה באופן פוזיטיבי.

עקרון זה מעגן את עקרון שלטון העם, שכן פקיד הציבור יונק את סמכותו מהעם באמצעות חוקים שעברו ביקורת פרלמנטרית. כל עוד לא הוענקה הסמכות על ידי המחוקק, אין לו לפקיד הציבור כל סמכות. עקרון זה מזוהה מאוד עם ההגנה על זכויות האדם מפני שרירותיות השלטון באמצעות בלמים ואיזונים בהם ביקורת פרלמנטרית על הכוח השלטוני וריסונו.

הליך הוגן – מצופה מרשות ציבורית לקבל החלטה על פי כללי הצדק הטבעי ולמקסם את ההסתברות שתתקבל החלטה נכונה וסבירה. המשפט המנהלי מכיר בשני כללים עיקריים לשמירה על הוגנות ההליך: זכות הטיעון ואיסור על ניגוד עניינים.

זכות הטיעון – כאשר החלטה מנהלית עלולה לפגוע באינטרס של פרט או קבוצה, חלה חובה על הרשות לשמוע את האדם שההחלטה עלולה לפגוע בו. זכות הטיעון אינה מעוגנת בחוק ספציפי ולכן יכולה לבוא לידי ביטוי במגוון אפשרויות; בכתב ובעל פה, באמצעות עו”ד ובאמצעות חוות דעת אקדמית – והכל לפי העניין.

איסור על ניגוד עניינים – על הרשות לקבל את ההחלטה ללא משוא פנים וללא אינטרסים אחרים העלולים להשפיע על ההחלטה המנהלית. המבחן הוא מבחן אובייקטיבי של האדם הסביר ולא מבחן התוצאה.

חובת התייעצות – לעיתים החוק עצמו קובע שרשות מנהלית חייבת להיוועץ בעניינים מסוימים עם גורמים שונים בטרם קבלת החלטה. ההיוועצות חייבת להיות מהותית ואמיתית.  שמיעת הגוף המייעץ צריכה להיות בלב פתוח ובנפש קולטת תוך מתן אפשרות לגורם המייעץ להשפיע על תוכן ההחלטה שתתקבל.

שיקול הדעת – המשפט המנהלי מבוסס על העיקרון שההחלטה של פקיד ציבורי מתקבלת תוך הפעלת שיקול דעת עצמאי ומקצועי. על פקיד הציבור להפעיל את שיקול הדעת על בסיס החוק, השכל הישר ועקרונות הצדק הטבעי וכן על בסיס עקרונות יסוד חוקתיים שעל הפקיד להתחשב בהם במסגרת הפעלת שיקול הדעת.

שוויון – המשפט החוקתי מדבר על השוויון כחוק יסוד, חלק מכבוד האדם. היישום היומיומי של עקרון השוויון הוא באיסור להפלות. צריך לראות האם בסיטואציה מסוימת קיימת אפליה. השופט ברק, הבחין בין 3 קטגוריות לסעדים במקרה של אפליה:

1.מקרה זכות – בו האזרח טוען לאפליה, מאחר ומישהו אחד קיבל משהו והאזרח טוען שגם לו מגיע והוא סורב שלא בצדק למרות שהוא עומד באותם קריטריונים כמו האחרים. במקרה זה, ינתן סעד חיובי – יורו לרשות המנהלית לפעול על פי השוויון.

2.מקרה שאסור לתת – אדם שהופלה יחסית לאחרים, אבל מתברר שלרשות המנהלית לא היתה סמכות לתת לאחרים. נניח משרד האוצר נתן הטבה למספר יישובים ויישוב שלא קיבל עותר ומבקש את ההטבה. אם התברר שלא היתה סמכות למשרד האוצר לתת מלכתחילה את ההטבה, הסעד במקרה זה יהיה סעד שלילי – יבטלו את ההטבה גם לאחרים וכך ייווצר השוויון.

3.מקרה מעורפל הדורש שיקול דעת – אין לי זכות לקבל, אבל אין איסור על הרשות לתת. במקרה כזה רשות המנהלית יש שיקול דעת, כלומר היא לא חייבת לתת, אבל יש לה רשות לתת. אבל אם נותנים לאחד, אז חייבים לתת גם לאחרים, כדי שלא תיווצר הפליה.

4.הבטחה שלטונית – גם אם הבטחות בין אנשים פרטיים אינן נחשבות תמיד חוזה מחייב, הרי שהבטחה מנהלית, באופן עקרוני, הינה החלטה מחייבת בשם ההגינות הציבורית ובשם אמון הציבור בשלטון החוק. ביהמ”ש קובע אילו תנאים צריכים להתקיים כדי שהבטחה תחשב כמחייבת:

א.נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתת אותה. למשל: מנכ”ל העירייה ולא פקיד זוטר.

ב.צריך להוכיח שהיתה לגורם המוסמך כוונה לתת להבטחה תוקף משפטי.

ג.אין צידוק חוקי להשתחרר ממנה. בית המשפט מאזן בין האינטרסים השונים ומחליט במקרים מסוימים בהם ניתנה הבטחה או אף נחתם הסכם עם הרשות המנהלית, שהגורם המוסמך טעה ולכן יש צידוק חוקי להשתחררות הרשות מההסכם.

5.זמן הפעולה – על הפקיד המנהלי לעמוד בזמנים הקצובים בחוק לעשיית הפעולה, או אם לא נקבע זמן לעשות את הפעולה בזמן סביר.

6.חובת הנמקה – קיימת חובה על רשות מנהלית לנמק את החלטותיה. חובה זו מעוגנת הן בחוק לתיקון סדרי מנהל והן בחובת ההגינות הכללית החלה על  הרשות המנהלית.

ההבדלים העיקריים בין הליך מנהלי להליך אזרחי

ניתן לסכם את ההבדלים העיקריים בין הליך מנהלי להליך אזרחי כדלהלן:

1.מועדים – כיוון שהמדינה ומוסדותיה הוקמו מכוח חוקי המדינה הרי שהם מייצגים בראש ובראשונה את ה”אינטרס הציבורי”. לפיכך, על האזרח המבקש לתקוף החלטה של גוף מוסדי כזה או אחר (שמייצג את האינטרס הציבורי) לעשות זאת תוך זמן קצר עד כמה שניתן. כך למשל עתירה מנהלית צריכה להיות מוגשת תוך 45 יום מיום שנודע לאזרח על ההחלטה.

2.תנאי סף – המשפט המנהלי במקורו נולד והתפתח בעיקר בפסיקה משיקולים של צדק והגנה על האזרח מפני השלטון לעומת המשפט האזרחי המעוגן ונובע מהחוק הכתוב. הזכות לקבלת סעד מבית המשפט מותנה במשפט המנהלי בקיומן של תנאי סף והעיקרי שבהן הינו ניקיון כפיו של העותר.

3.סדרי הדין – לעומת המשפט האזרחי המבוסס על שמיעת ראיות ועדויות, המשפט המנהלי שואף לקיומו של הליך מהיר עם מינימום בירורים עובדתיים או הליכים לשמיעת ראיות.