עילות לתקיפת החלטה מנהלית

המשפט המנהלי מכיר בעילות ספציפיות המאפשרות להביא תחת שבט ביקורתו את החלטות המינהל. העילות העיקריות מפורטות להלן.

שאל את עורך הדין בנושא





סמכות

בשיטת המשפט הישראלית, הכלל הבסיסי ואולי החשוב ביותר הנוגע לסמכות השלטונית, מעוגן בעקרון הידוע כ “עקרון חוקיות המנהל”. על פי עקרון זה, הרשות המנהלית רשאית ומוסמכת לבצע רק את הפעולות שהחוק העניק את הסמכות לבצען באופן פוזיטיבי. הנחת המוצא לגבי רשות מנהלית היא הנחה הפוכה מההנחה לגבי אנשים פרטיים: בעוד אדם פרטי רשאי לבצע כל פעולה שלא נאסרה במפורש בחוק, הרשות המנהלית אינה רשאית לבצע פעולה אלא אם כן החוק העניק לה את הסמכות לבצע את הפעולה באופן פוזיטיבי. עקרון זה מעגן את עקרון שלטון העם, שכן פקיד הציבור יונק את סמכותו מהעם באמצעות חוקים שעברו ביקורת פרלמנטרית. כל עוד לא הוענקה הסמכות על ידי המחוקק, אין לו לפקיד הציבור כל סמכות. עקרון זה מזוהה מאוד עם ההגנה על זכויות האדם מפני שרירותיות השלטון באמצעות בלמים ואיזונים בהם ביקורת פרלמנטרית על הכוח השלטוני וריסונו.

 

הליך הוגן

מצופה מרשות ציבורית לקבל החלטה על פי כללי הצדק הטבעי ולמקסם את ההסתברות שתתקבל החלטה נכונה וסבירה. המשפט המנהלי מכיר בשני כללים עיקריים לשמירה על הוגנות ההליך: זכות הטיעון ואיסור על ניגוד עניינים.

זכות הטיעון – כאשר החלטה מנהלית עלולה לפגוע באינטרס של פרט או קבוצה, חלה חובה על הרשות לשמוע את האדם שההחלטה עלולה לפגוע בו. זכות הטיעון אינה מעוגנת בחוק ספציפי ולכן יכולה לבוא לידי ביטוי במגוון אפשרויות; בכתב ובעל פה, באמצעות עו”ד ובאמצעות חוות דעת אקדמית – והכל לפי העניין.

איסור על ניגוד עניינים – על הרשות לקבל את ההחלטה ללא משוא פנים וללא אינטרסים אחרים העלולים להשפיע על ההחלטה המנהלית. המבחן הוא מבחן אובייקטיבי של האדם הסביר ולא מבחן התוצאה.

חובת התייעצות

לעיתים החוק עצמו קובע שרשות מנהלית חייבת להיוועץ בעניינים מסויימים עם גורמים שונים בטרם קבלת החלטה. ההיוועצות חייבת להיות מהותית ואמיתית. שמיעת הגוף המייעץ צריכה להיות בלב פתוח ובנפש קולטת תוך מתן אפשרות לגורם המייעץ להשפיע על תוכן ההחלטה שתתקבל.

שיקול הדעת

המשפט המנהלי מבוסס על העקרון שההחלטה של פקיד ציבורי מתקבלת תוך הפעלת שיקול דעת עצמאי ומקצועי. על פקיד הציבור להפעיל את שיקול הדעת על בסיס החוק, השכל הישר ועקרונות הצדק הטבעי וכן על בסיס עקרונות יסוד חוקתיים שעל הפקיד להתחשב בהם במסגרת הפעלת שיקול הדעת.

שוויון

המשפט החוקתי מדבר על השוויון כחוק יסוד, חלק מכבוד האדם. היישום היומיומי של עקרון השוויון הוא באיסור להפלות. צריך לראות האם בסיטואציה מסוימת קיימת אפליה. השופט ברק, הבחין בין 3 קטגוריות לסעדים במקרה של אפליה:

מקרה זכות – בו האזרח טוען לאפליה, מאחר ומישהו אחד קיבל משהו והאזרח טוען שגם לו מגיע והוא סורב שלא בצדק למרות שהוא עומד באותם קריטריונים כמו האחרים. במקרה זה, ינתן סעד חיובי – יורו לרשות המנהלית לפעול על פי השוויון.

מקרה שאסור לתת – אדם שהופלה יחסית לאחרים, אבל מתברר שלרשות המנהלית לא היתה סמכות לתת לאחרים. נניח משרד האוצר נתן הטבה למספר יישובים ויישוב שלא קיבל עותר ומבקש את ההטבה. אם התברר שלא היתה סמכות למשרד האוצר לתת מלכתחילה את ההטבה, הסעד במקרה זה יהיה סעד שלילי – יבטלו את ההטבה גם לאחרים וכך ייווצר השוויון.

מקרה מעורפל הדורש שיקול דעת – אין לי זכות לקבל, אבל אין איסור על הרשות לתת. במקרה כזה רשות המנהלית יש שיקול דעת, כלומר היא לא חייבת לתת, אבל יש לה רשות לתת. אבל אם נותנים לאחד, אז חייבים לתת גם לאחרים, כדי שלא תיווצר הפליה.

 

הבטחה שלטונית

גם אם הבטחות בין אנשים פרטיים אינן נחשבות תמיד חוזה מחייב, הרי שהבטחה מנהלית, באופן עקרוני, הינה החלטה מחייבת בשם ההגינות הציבורית ובשם אמון הציבור בשלטון החוק. ביהמ”ש קובע אילו תנאים צריכים להתקיים כדי שהבטחה תחשב כמחייבת:

נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתת אותה. למשל: מנכ”ל העירייה ולא פקיד זוטר.

צריך להוכיח שהיתה לגורם המוסמך כוונה לתת להבטחה תוקף משפטי.

אין צידוק חוקי להשתחרר ממנה. בית המשפט מאזן בין האינטרסים השונים ומחליט במקרים מסויימים בהם ניתנה הבטחה או אף נחתם הסכם עם הרשות המנהלית, שהגורם המוסמך טעה ולכן יש צידוק חוקי להשתחררות הרשות מההסכם.

 

זמן הפעולה

על הפקיד המנהלי לעמוד בזמנים הקצובים בחוק לעשיית הפעולה, או אם לא נקבע זמן לעשות את הפעולה בזמן סביר.

חובת הנמקה

קיימת חובה על רשות מנהלית לנמק את החלטותיה. חובה זו מעוגנת הן בחוק לתיקון סדרי מנהל והן בחובת ההגינות הכללית החלה על הרשות המנהלית.

סבירות

הסבירות המנהלית הינה עילה הבוחנת את שיקול הדעת של הרשות המנהלית והאם היא לא חורגת באופן קיצוני מההחלטה הסבירה. על פי עילה זו, יכול להיות שהחלטה מסויימת תהיה חוקית לחלוטין אולם, עדיין בית המשפט רשאי לפסול את ההחלטה בהעדר סבירות קיצונית. מדבור, איפוא, בשיקול דעת רחב ובבחינה משפטית של שיקול הדעת להבדיל מבחינה של דבר חוק.

האבחנה בין בחינת הסבירות של מעשה מינהלי לבין חוקיות המעשה המינהלי הינה אבחנה משמעותית, שכן בחינת סבירות נותנת שיקול דעת רחב לרשות אשר בית המשפט ימעט להתערב בה אלא אם כן מדובר במדיניות או החלטה נעדרת סבירות באופן קיצוני. במקרים אלו של בחינת מדיניות על בית המשפט לבחון את סבירות ההחלטה של הרשות ואין הוא שם את שיקול דעתו במקום שיקול דעתה. לעומת זה, במקרים שמדובר בשאלה של חוקיות הנגזרת מפרשנות של דין היקף שיקוךל הדעת השיפוטי הוא שונה. במקרים אילו אין משמעות להחלטת הרשות ועל בית המשפט לפרש את הדין על פי שיקול דעתו ומומחיותו השיפוטית בלב

בעניין זה התקבלה עמדת משרדנו בתיק שיוצג בבית המשפט העליון  בעניין אליהו זוהר בסעיף 38 לפסק הדין:

“וקודם לסיכום ראוי להבהיר, כי אמנם הלכה היא ששיקול הדעת המסור לרשות המקומית בקביעת צו הארנונה בתחומהּ הוא רחב, בכפוף למגבלות חקיקת ההקפאה עליהם עמדנו בראשית הדברים, ובית המשפט ימעט להתערב בו (בג”צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים נ’ עיריית קרית אתא, פ”ד מו (1) 793, 802 (1992)). אלא שעניינו של הערעור דנן אינו בשאלה של מדיניות, המסורה לשיקול דעת הרשות, אלא בפרשנות של דין (פרשנות המונחים “מלאכה” ו”שירותים” שבתקנות), תפקיד המסור כל כולו לבית המשפט.

“פרשנות דברי חקיקה היא פונקציה שיפוטית הנגזרת מחובתו של השופט להכריע בסכסוך. על כן אין עקרון ‘מתחם הסבירות’ חל לענין פרשנות דבר חקיקה. החובה לומר מהו הדין – אם בפירושו, אם בהשלמתו ואם בפיתוחו – היא חובה שיפוטית.” (בג”צ 869,931/92 זווילי נ’ יו”ר ועדת הבחירות המרכזית ואח’, פ”ד מו(2) 692, 703 (1992)).