ובא השופט וביטל ההסכם ?

מה תוקפו של הסכם רצוני שנחתם בין נישום לרשות מקומית בענייני מיסוי עירוני?

נסקור את תוקפו של הסכם שנחתם בין רשות מקומית לנישום לאור ההלכה המאפשרת לרשות המקומית להשתחרר מהסכם שכזה (“הלכת ההשתחררות“) לעומת עמדת בית המשפט העליון (בעקבות פסק דין “דירות יוקרה“) הקובעת, לכאורה,  באופן גורף ונוקשה שהסכם רצוני בין יזם לרשות מקומית לעניין היטלי פיתוח או השבחה- אינו חוקי. במאמר זה נבחן את השיקולים שעמדו ביסוד החלטותיהם של בתי המשפט, נצביע על העדר התייחסות לאינטרס הציבורי בהסרת חסמי תכנון, פיתוח ובניה,  ונציע מודל לפיו יש להחיל את הלכת ההשתחררות באופן דו כיווני על הסכמים בין יזם לרשות מקומית, על מנת ליתן מענה אמיתי לסוגיית ההסכמים בין הרשות המקומית ליזמים בענייני עבודות פיתוח.

הסכם רצוני בין נישום לרשות מקומית

עקרון חופש ההתקשרות וחופש החוזים מלמד אותנו כי, כאשר קיים מפגש רצונות בין שני צדדים הם רשאים להתחייב בהסכם רצוני המחייב אותם לעמוד בהתחייבויותיהם ולכבד את הבטחתם. השאלה מתעוררת בהקשר של הסכם בין נישום לשלטון (הסכם שלטוני) היא האם  יש תוקף מחייב להסכם שלטוני באופן שהרשות המקומית כבולה להסכם עליו חתמה מרצונה החופשי, או שמא היא יכולה להשתחרר מהסכם שכזה משיקולים ציבוריים? כפי שנראה להלן, פסיקת בתי המשפט גילתה לאחרונה התייחסות שונה להסכמים בענייני ארנונה לעומת הסכמים בין רשויות ליזמים בענייני היטלי פיתוח. להלן ננתח את ההתייחסות השונה בפסיקה ונפרט כיצד, לטעמנו,  ראוי להתייחס להסכמים בין הרשות ליזמים.

המדיניות המשפטית לגבי הסכמים שלטוניים בענייני ארנונה- “הלכת ההשתחררות”

ככלל, הסכמי פשרה בענייני ארנונה בין האזרח לרשות הינם עניין שבשגרה אשר בתי המשפט הכירו בתוקפם המחייב. שיעורן הגבוה של המחלוקות בין הנישומים לרשויות המקומיות והטווח הרחב של התחום האפור בתחום זה מחייבים מדיניות משפטית המאפשרת לצדדים להסדיר את המחלוקות בדרך הפשרה והמיצוע. מאידך, המשפט המינהלי מכיר  במגבלות חופש החוזים על רשות ציבורית ומאפשר- משיקולים של שמירה על האינטרס הציבורי- להשתחרר מהסכמים עליהם חתמה הרשות מרצונה החופשי. פסק הדין המנחה בסוגיה זו ניתן בעניין עא 2064/02 תשלובת ח. אלוני בע”מ נ’ עיריית נשר (“פרשת אלוני“). נקבע, שעל אף עקרון כיבוד ההסכמים, רשות רשאית  להשתחרר מהסכמה שהיא צד לה אם קיים אינטרס ציבורי חיוני לכך. על בית המשפט לאזן בין שיקולים שונים ולשקלל בין הצורך לשמור על אמינות השלטון בכיבוד הסכמים למול הצורך לשמור על האינטרס הציבורי בגביית מס אמת,  ללא אפליה בין כלל הנישומים בתחומה.  על מנת למצוא את נקודת האיזון הארכימדית שתשקלל את כל השיקולים הרלבנטיים הנוגדים,  שומה על בית המשפט לנתח את ההסכם על כרעיו ועל קרבו כדי להגיע להחלטה האם בסופו של יום יש לחייב את הרשות לעמוד בהסכמות עליהם חתמה, או שמא אין מנוס מלאפשר לה להשתחרר מההסכם. כך, למשל, בית המשפט יתן משקל שונה להסכמה על  שומה המנוגדת לחוק לעומת הסכמה על שומה המהווה פשרה בין הצדדים;  “לא הרי שומה שנגרמה עקב טעות עובדתית או משפטית כהרי הסכמה על שומה שנועדה לחסוך את העלויות הכרוכות בבירור העובדתי והמשפטי של טענות  הצדדים”, לא הרי הסכם מוגבל בזמן להסכם ללא תאריך תפוגה ועוד… בשנים האחרונות, במסגרת המירוץ הבלתי פוסק להגדלת בסיס המס ברשויות השונות, הגיעו לפתחם של בתי המשפט מקרים שונים בהם ביקשה הרשות המקומית להשתחרר מהסכמים עליהם חתמה מרצונה החופשי. בתי המשפט יישמו את הלכת אלוני בכל מקרה על פי נסיבותיו ועל פי ניתוח בית המשפט את ההסכם הספציפי נשוא כל דיון ודיון. במקרים מסויימים קבע בית המשפט שעל הרשות לכבד את ההסכם ובמקרים אחרים הותר לה להשתחרר ממנו.  כך, למשל, בעניין עיריית פתח  תקוה נ’ ישיר איי.די.איי חברה לביטוח ההבטחה להנחה מארנונה שנתנה העירייה לחברה  על מנת שזו תעתיק משרדיה לפתח תקוה בוטלה על ידי בית המשפט ;  כך גם אושר לרשות להשתחרר מהסכם פשרה שנחתם  בעניין ֹֹֹֹֹֹֹֹֹֹֹ3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה נ’ מועצה אזורית חוף אשקלון ובמקרים נוספים (חברת החשמל – מועצה איזורית גולן, הנהלת בתי המשפט –עיריית אילת, פלאפון-גבעתיים, פרי ירוחם-חולון, התעשייה האוירית-יהוד מונוסון ועוד) במאמר מוסגר יצויין, כי הלכת ההשתחררות משתלבת עם המגמה הכללית במשפט ההולך וזונח את התפיסה הרואה בהסכמת הצדדים חזות הכל והוא מבקש לבחון גם שיקולים של צדק והגנה על צד חלש או נחות למערכת ההסכמית. כפי שכתב השופט חיים כהן בספרו “המשפט”: “הצדק החוזי’ השתלט – ועתיד להוסיף ולהשתלט – על דיני החוזים, לא רק כדי למנוע עושק וניצול, כפייה והטעיה, אי־חוקיות ואי־מוסריות, אלא בעיקר כדי להכניס לתוכם ערכים וסטנדרטים מחייבים של תום לב ושל סבירות“. ניתוח עמדות בתי המשפט לאור הלכת אלוני במקרים השונים והמגוונים, מלמד על החשיבות שיש ליתן לניסוח מקצועי של הסכם עם רשות שלטונית. לא די בהעלאת ההסכמות על הכתב. יש צורך להיות בקי בנבכי המשמעות המשפטית של כל מחלוקת או הסכמה,  על מנת להבהיר מראש  כיצד מהות ההסכמות עולות בקנה אחד עם האינטרס הציבורי וזאת על מנת לעגן הסכם שלא ניתן להשתחרר ממנו בהתאם לעקרונות שנקבעו בפסיקה.

המדיניות המשפטית לגבי הסכמים בין הועדה המקומית ליזמים בעניין היטלי פיתוח

אל מול הגישה הגמישה והעניינית הקיימת במקרים של הסכמים בענייני ארנונה, הוצגה לאחרונה עמדה גורפת ונוקשה יותר בכל הנוגע להסכמים בין הרשות המקומית ליזמים במקרה בו הרשות המקומית מגיעה להסכמות עם היזם לביצוע עבודות פיתוח תמורת קיזוז או ויתור על תשלום היטלי פיתוח. בעניין דירות יוקרה המפורסם נקבעה הלכה על ידי בית המשפט ,לפיה רשות מקומית אינה רשאית להתקשר בהסכם עם יזם לביצוע עבודות פיתוח תמורת קיזוז או ויתור על תשלומי היטלי פיתוח, אלא אם כן ההתחייבות של היזם הוסדרה על פי דיני המכרזים בתנאי שוק תוך ניתוק הזיקה לפרוייקט ולהיטלים שיש לשלם בגינו. הנימוק העיקרי בפסק הדין, שנכתב על ידי השופטת פרוקצ’יה, הינו שהעירייה איננה מוסמכת להטיל מטלה או גבייה כלשהי ללא סמכות מפורשת בחוק, וממילא ההסכמה החוזית בין הצדדים אינה יכולה לרפא את העדר הסמכות.  או במילים פשוטות, היזם לא רשאי לקבל על עצמו כל התחייבות במסגרת הסכמה חוזית אשר העירייה איננה מוסמכת להטיל עליו מכוח החוק. עמדתו הנוקשה של בית המשפט בענין דירות יוקרה לא עולה, לכאורה, עם הגמישות הקיימת כיום בפסיקה לבחון כל מקרה לגופו תוך שקלול השיקולים השונים. פסק הדין מנוגד גם לעמדה הקיימת בפסיקה  עניפה הרואה בהסכמה רצונית של שני צדדים – למעט אם הוכח אילוץ או כפייה- הסכמה מחייבת המרפאת את פגם העדר הסמכות. בשורה ארוכה של פסקי דין נתנו בתי המשפט תוקף להסכמות בין רשויות מקומיות לנישומים ויזמים. הרוח העולה מפסק הדין רומזת, כי הנימוק העומד מאחורי ההחלטה בפרשת דירות יוקרה מבוסס על החשש הטמון בהסכמים נקודתיים, ללא קרירטריונים שווים וגלויים, בין הרשות ליזם המקומי. החשש הוא כפול: מחד, חשש מובנה לשחיתות, העדפות פסולות באופן העלול לגרום לאפליה מול נישומים אחרים  בניגוד למנהל ציבורי תקין. מאידך, חשש לניצול מצוקתו של היזם, כפי שככל הנראה קרה בפועל בנסיבות פסק הדין, וכפי שקיים בפוטנציה בכל מערכת יחסים לא סימטרית. בהקשר זה כבר נאמר על ידי בית המשפט בעניין אחר: “תמימות היא, רחוקה מן המציאות, לראות את היחסים בין הרשות לבין הבעלים כיחסים חוזיים גרידא best task management software. היחסים החוזיים בין הרשות לבין הבעלים הם יחסים וירטואליים. היחסים האמיתיים ביניהם הם יחסים כפייתיים” . על פני הדברים, נימוקיו של בית המשפט משכנעים ועולים בקנה אחד עם הצורך בשמירה על מנהל ציבורי תקין, בפרט בתחום הקשרים שבין יזמים לגורמים ברשות המקומית ובוועדות המקומיות. אולם, נסיון החיים וההיכרות המעמיקה עם השלטון המקומי דורשים מחשבה נוספת.

המדיניות המשפטית המוצעת

העמדה הנוקשה שמציג בית המשפט אינו לוקח בחשבון את האינטרס הציבורי הראשון במעלה בהסרת חסמים וזירוז הליכי התכנון, הפיתוח והבניה. הניסיון מלמד כי האינטרס החשוב והקודם לכל,של כל יזם בנייה,  הינו זירוז וקידום הפרויקט תוך הסרת כל המכשולים והעיכובים.  המציאות בשטח מוכיחה כי יזמים מוכנים לשלם כמעט כל מחיר שיידרשו על מנת לקדם את הפרויקט בניהולם. מצד אחד, זהו פתח מובנה לניצול המצוקה של היזם,  מאידך, הצגת עמדה נוקשה האוסרת הסכמות חוזיות בין היזם לרשות עלולה לפגוע בראש ובראשונה ביזם, בפרוייקט וממילא בצרכני שוק הנדל”ן כולו.  ההחלטה הגורפת האוסרת על הסכם בין היזם לרשות מענישה למעשה את שוק הנדל”ן בשל הכשלים המערכתיים המובנים בהם לוקה מערך מימון ופיתוח התשתיות ברשויות המקומיות (ועל כך במאמר נפרד..). לטעמנו, במקום לקבוע קביעה נוקשה האוסרת על הסכם בין היזם לרשות, יש לאמץ גישה גמישה יותר המחילה את הלכת ההשתחררות באופן דו כיווני על ההסכמים בין הרשות ליזם. על המערכת הציבורית, ובית המשפט בכללם, להכיר באינטרס הציבורי בהסרת חסמי תכנון, פיתוח ובנייה וליתן לו את משקלו הראוי במערכת השיקולים.  יש לאפשר ליזם להתקשר בהסכם עם הרשות על מנת למנוע כל עיכוב בפרוייקט. על בית המשפט לדון, לאחר מעשה, במערכת ההסכמית בין היזם לרשות ולבדוק, גם בדיעבד, אם ההסכמות נחתמו תוך ניצול מצוקת היזם, או להיפך, תוך העדפת יזם אחד על פני משנהו בניגוד למנהל תקין. בהתאם, לאפשר הן ליזם והן לרשות המקומית, להשתחרר מהסכם הנגוע בפגמים מהותיים לאחר בחינה מדוקדקת של ההסכם והנסיבות, בדיוק באותה מידה בה בית המשפט בוחן הסכם בענייני ארנונה בהתאם להלכת ההשתחררות.  המדיניות המשפטית המוצעת תתרום, לטעמנו, להסרת חסמי תכנון ופיתוח, מחד, ולשמירה על מנהל תקין ומניעת  אפליה או ניצול לא חוקי של כח השלטון ומצוקת היזם.

דרג את העמוד