מאת: יאיר ממן, עו”ד; ענבל בר-און, עו”ד
סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב) התשנ”ג– 1992 (להלן: “חוק ההסדרים“) תוקן בשנת 2004במסגרת סעיף 79 לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה) התשס”ד- 2004, בתיקון אשר נשא עימו בשורה מרה לנישומי הארנונה שהם בעלי שליטה בחברות שחדלו מפעולתן.
הסעיף החיל באופן חלקי את הוראות סעיף 119א(א) לפקודת מס הכנסה (נוסח חדש) (להלן: “פקודת מס הכנסה”) על הליכי גביית ארנונה אשר נוקטות הרשויות המקומיות, ובמה דברים אמורים?
סעיף 119א(א) לפקודת מס הכנסה מאפשר לרשויות המס לגבות מסים אשר לא שולמו, באופן ישיר, מבעלי השליטה בחברה, וזאת מתוך חזקה שבדין, אשר ניתנת לסתירה, ולפיה – בעלי השליטה בחברה, כביכול, הבריחו נכסים מן החברה, וזאת לצורך התחמקות מתשלום מס;
סעיף 119א(א) לפקודת מס הכנסה חל גם ביחס לחובות ארנונה החל משנת 2004
החל מיום 1.1.04, וזאת מכוח סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים, סעיף 119א(א) לפקודת מס הכנסה, חל ביחס לחובות ארנונה לרשות המקומית, בשינויים המתחייבים;
יצוין, כי סעיף 119א(א) לפקודת מס הכנסה, מכיל בתוכו, לצד סעיפי חרב, אשר יש להם השלכה קשה ככל שהדבר נוגע לזכות הקניין של הפרט, גם סעיפי מגן, המרסנים את כוחה של הרשות בבואה לגבות מס מן הנישום, ומטעם עלום כלשהו- רבים מסעיפי המגן לא נקלטו בסעיף 8(ג) לחוק ההסדרים, ולמעשה, הרשויות המקומיות, אשר לרשותן עומדים אמצעי גבייה דרקונים ומרחיקי לכת בפגיעתם בזכויות הפרט (“גבייה מנהלית”), קיבלו, חרף אי הריסון שנקטו עד כה – אמצעי נוסף, אשר מקנה להן כוח (רב מידי, לטעמנו), ביחס לנישומים.
בעיות חוקתיות קשות מנשוא
אין צורך להיות משפטן – בכדי להיווכח שהחוק מעורר בעיות חוקתיות קשות – של פגיעה אשר על פניה – אינה פגיעה מידתית – בזכות הקניין של בעלי שליטה בחברות אשר חדלו לפעול– וזאת – תוך הגנות פרוצדורליות רזות, אנמיות, אנורקטיות כמעט – או בקיצור, לא מספיקות;
לא בכדי – נישומים רבים אשר נחשפו להליכי גבייה מנהלית מכוח סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים, העלו, בין יתר טענותיהם, בפני בית המשפט – את הטענה ולפיה סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים אינו חוקתי, וזאת היות והוא פוגע באופן בלתי מידתי בקניינם הפרטי של בעלי שליטה בחברות– וזאת – שלא לתכלית ראויה – וללא הגנות דיוניות ראויות.
במספר מקרים נדרשו בתי המשפט בישראל, בין אם אלו בתי משפט שלום, ובין אם אלו בתי משפט מחוזיים, לשאלת החוקתיות של סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים;
נציג כאן שתי החלטות של בתי משפט, האחת – החלטת בית משפט השלום ברשל”צ (בשא (ראשל”צ) 4597/05 פנסו שלמה נ’ עיריית חולון, פורסם בנבו (2006)) והשנייה, של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב, בעניין עתמ (ת”א) 1311/07 רובינשטיין צבי נ’ עיריית רעננה, פורסם בנבו (2007) – אשר נדרשו לדון – ולפיכך דנו – בשאלת החוקתיות של סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים.
“אין צורך להרחיב על מצבן העגום של חלק גדול מן הרשויות המקומיות בישראל”
בעניין בשא (ראשל”צ) 4597/05 פנסו שלמה נ’ עיריית חולון, פורסם בנבו (2006) נפסק כי:
עיון בדברי ההסבר להצעת החוק לתיקון סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים (הצעות חוק – הממשלה מס’ 64 מיום 3.11.2003) מגלה כי הצעת החוק הייתה לגבות את הארנונה העסקית אשר לא שולמה ע”י חברה – דווקא מבעלי הנכס אשר בגינו הארנונה לא שולמה. הצעה זו לא התקבלה על דעתו של המחוקק כמות שהיא, ולבסוף המחוקק בחר בפתרון שונה, זה המעוגן היום בסעיף 8(ג).
ואולם, בדברי ההסבר נומקה תכלית החקיקה העומדת ביסוד סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים, נימוק שניתן להסתייע גם לחקיקה הנידונה, אף אם הפיתרון שהתקבל שונה מהנוסח שהוצע. נאמר שם כי השינוי בחקיקה מוצע כדי: “למנוע מצבים בהם בעלי עסקים המחזיקים בנכסים מושכרים מפסיקים את פעילותם בנכס ואינם משלמים את הארנונה בשלו.”
אין צורך להרחיב על מצבם הכלכלי העגום של חלק גדול מהרשויות המקומיות בישראל.
מצב זה קיבל, למשל, ביטוי מפורש בחוק יסודות התקציב (תיקון מס’ 31 והוראת שעה) התשס”ד – 2004. על פי חוק זה מוקנית לכספים שגבתה עירייה (המצויה בהליך של הבראה ע”פ החוק) חסינות מפני עיקולי צד ג’ של נושיה. הרקע לחקיקת החוק מובא בפסק דינו של בית המשפט העליון בעניין ע”א 10233/04עיריית יהוד נ’ י.ר.א.ב. שירותי נוי 1985 בע”מ (טרם פורסם):
“בשנות ה-80 חל שינוי מרחיק לכת במעמדו של השלטון המקומי בישראל אשר מקורו בתהליכים חברתיים, פוליטיים ותרבותיים. רשויות מקומיות רבות החלו לממן בכוחות עצמן, ממקורות הכנסה עצמאיים, יותר ויותר מפעולותיהן, ובכלל זה שירותים שהן חייבות לספק לתושביהן על פי חוק. תהליך זה כונה בספרות “ביזור פיסקלי” (בלנק, משפט השלטון המקומי, ביזור ואי שוויון מרחבי בישראל, משפטים לד 197, 219-220, 226). במקום להתבסס על העברות כספים ממשלתיות, שמקורן במיסוי כלל ארצי, החלו רשויות מקומיות להיבנות יותר ויותר על מקורותיהן הן, והשתתפות המדינה בהוצאותיהן הלכה ופחתה (וינוגרד, דיני רשויות מקומיות, כרך ב’, מהדורה 5, 1998, עמ’ 537-544). בתהליך זה של חתירה לעצמאות כלכלית הולכת וגדלה של השלטון המקומי לא כל הרשויות המקומיות עמדו. היו כאלה שלא עמדו באתגר שהונח לפתחן, ונקלעו לקשיים כלכליים חמורים (בלנק, שם, עמ’ 243). שנת 2004 היתה שנת משבר לשלטון המקומי בישראל. קשיים מינהליים, תקציביים ואחרים העיקו על הרשויות המקומיות לאורך שנים רבות, אולם לקראת שנה זו הגיעו הדברים לידי שבר של ממש, אשר הצריך התערבות של השלטון המרכזי. על רקע המשבר הכלכלי שפקד את השלטון המקומי, נפתחה יוזמת חקיקה ממשלתית אשר נועדה לחלץ את הרשויות המקומיות במשבר מן המצוקה הכלכלית הקשה בה היו נתונות. ביוני 2004 הוגשה מטעם הממשלה הצעת חוק יסודות התקציב (תיקון מס’ 31 והוראת שעה) (ייעוד כספי הקצבות לרשות מקומית), התשס”ד-2004 (הצעות חוק הממשלה, 108, תשס”ד, 496) הצעה זו נועדה לתת מענה לפגיעה המתמשכת באותם תושבי הרשויות המקומיות שלא זכו לקבל שירותים עירוניים חיוניים בסיסיים, ונוכח העיכוב הרב שחל בתשלום שכר עבודה לעובדי הרשויות.”
“אין מים, אין חשמל, ואי אפשר לעמוד בזה”
בדברי ההסבר להצעת החוק הממשלתית הנ”ל נאמרו דברים מאלפים בעניין זה:
“רשויות מקומיות רבות נמצאות במשבר תקציבי, ומתקשות לספק שירותים חיוניים לתושביהן ולשלם שכר באופן סדיר לעובדיהן. חלק ניכר מהרשויות המקומיות נמצאות בגירעון, ואין להן הכספים הדרושים לפירעון חובות העבר, ולתשלומים שוטפים, ובכלל זה לתשלום משכורות לעובדיהן.”
ובדיון שנערך במליאת הכנסת ביום 9.6.04, בו נדונה הצעת החוק האמורה, הסביר יו”ר ועדת הכספים, חה”כ הירשזון, את הרקע לחקיקה זו:
“הצעת החוק הזאת באה לפתור את נושא המשכורות ברשויות המקומיות ובמועצות הדתיות… בזמן האחרון אנחנו עדים לכך, שברשויות מסוימות רבות, שמספרן גדל כל יום, מנתקים את החשמל, לבתי הספר אין מים, אין חשמל, ואי אפשר לעמוד בזה…”
נוכח דברים אלה נראה כי עיתוי חקיקתו של סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים (במסגרת חוק ההסדרים לשנת 2004) אינו מקרי. אין ספק בעיני, כי זוהי הוראת חוק שנחקקה על רקע הדברים האמורים לעיל, והינה משתלבת עם החקיקה הנ”ל.
נראה, כי באמצעות שינוי החקיקה שהתקבל לבסוף, רצה המחוקק להעמיק את גביית הארנונה ולשפר את מצבם הכלכלי הקשה של הרשויות המקומיות בישראל, בכך שאיפשר את גביית חוב הארנונה העיסקית במישרין מבעלי עסקים אשר הפסיקו את פעילותם.
החקיקה נעשתה על מנת להפסיק את המצב בו הרשויות המקומיות נותנות משירותיהן לאותם עסקים מחד, אך מאידך אינן מצליחות לגבות את הארנונה המגיעה להן, ועומדות בפני שוקת שבורה במקרים כגון אלה, נוכח העובדה שעל פי פקודת העיריות רק המחזיק בנכס – שהוא במקרים הרלוונטיים תאגיד חסר כל – חייב בארנונה בגין הנכס.
לאחר שבית המשפט סוקר, בעניין פנסו, את תכלית החקיקה, הוא נפנה לשאלה באם סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים – מידתי הוא:
ביהמ”ש: סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים – מידתי
בענייננו: המחוקק קבע שורה של שסתומים לתחולתו של סעיף 8(ג):
ראשית, החוק אינו חל על דירות שמשמשות למגורים. למעשה, הוא חל רק על נכסים עסקיים בלבד;
שנית, החוק יחול רק במקרים בהם החברה המחזיקה הפסיקה את פעילות העסקית. כך למשל, לא ניתן לתבוע את בעלי השליטה, מקום שהחברה העתיקה את פעילותה העסקית למקום אחר, אך לא הפסיקה אותה.
שלישית, החבות בגין החוק צומחת רק לגבי בעלי עניין שיש להם אינטרס של ממש בחברה. לא כל בעל מניות המחזיק בשיעור קטן בהון המניות של החברה חב בחובות הארנונה באורח אישי.
כך למשל, אם לאותו בעל מניות שיעור אחזקות קטן בחברה, או שאין לו כח למנות מנהל בה, ולמעשה אפשרויות מימוש ההנאה שלו מפירות הצלחתה של החברה אינה גבוהה – הרי שלא תוטל עליו החבות הנידונה.
רק בעל מניות מהותי אשר פוטנציאל השפעתו על פעילותה העסקית של החברה הינה משמעותית – חשוף לתביעה.
בשווי לנגד עיני את האינטרסים המתנגשים, דומני שנוסחת האיזון הקבועה בסעיף 8(ג) לחוק ההסדרים עומדת במבחנים שנקבעו בפרשת חוף עזה על ידי בית המשפט העליון.
סבורני כי קיים קשר בין תכלית החוק (העמקת גביית הארנונה) לבין האמצעי שננקט (ירידה לכיסם של בעלי השליטה). סבורני עוד, כי האמצעי שננקט, בראי שסתומי הביטחון הקבועים בהוראת החוק, פוגעת בקניינו של האדם במידה הפחותה ביותר, ונשמר על פיו היחס הראוי בין האמצעי למטרה.
לפיכך, דומני כי בסיכום הכללי הוראת החוק הגיונית להשגת המטרה ושומרת על יחס ראוי בין הפגיעה בזכות הקניין של הפרט לבין האינטרסים המקודמים על פיה.
לסיום אוסיף עוד כי ירידה לכיסם של בעלי השליטה בחברה במקרה של הפסקת הפעילות איננה דבר זר לדינים פיסקליים. ראינו, כי גישה זו קיימת בפקודת מס הכנסה. היא קיימת גם בסעיף 106(ב2) לחוק מס ערך מוסף, תשל”ו – 1975.
לטעמי, מכל האמור לעיל עולה שההוראה עומדת גם ביסוד זה של פיסקת ההגבלה.
השופט מודריק: אין להבחין בין רשות איתנה כלכלית לבין רשות שאינה כזו
גם בפסק דינו של כב’ השופט ד”ר עודד מודריק, מבית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב, בעניין עתמ (ת”א) 1311/07 רובינשטיין צבי נ’ עיריית רעננה, פורסם בנבו (2007),נדונה שאלת חוקתיותו של סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים;
באותה פרשה טענו העותרים כי החוק אינו חוקתי, שכן הוא נוקט אמצעים מרחיקי לכת הפוגעים בקניינם של בעלי שליטה בחברה, באופן לא מידתי, שכן, לא כל הרשויות סובלות ממצוקה תקציבית, ואין כל הצדקה להפעיל הוראות חוק מרחיקות אלו ביחס לרשויות אשר אינן סובלות ממצוקה תקציבית, כגון עיריית רעננה:
קובע השופט מודריק בהקשר זה כי:
אולם, אני סבור ששעה ששוקלים את חוקתיות החוק אין צורך לערוך הבחנות בין רשות חזקה לרשות חלשה מבחינה כלכלית שכן במדינת ישראל המשק הציבורי מתנהל כמין מערכת של כלים שלובים. העובדה שרשות מקומית מסוימת מצויה במצב כלכלי מבוסס מאפשרת להפנות תקציבים ממשלתיים לרשות אחרת המצויה במצב כלכלי גרוע. הרשות המבוססת צריכה כדי לשמור על מצבה וכדי לא להרע עוד יותר את מצבן של הרשויות החלשות להשתמש באותם כלי גבייה מיוחדים שחוק ההסדרים העמיד לרשותה.
אילו כל רשות הייתה מתנהלת כמין בועה משקית נפרדת שאינה תלויה בתקציבי הממשלה ובמצבן של רשויות אחרות כי אז אולי היה טעם בטיעוני העותרים. כיוון שרשות נוגעת ברשות ומן הכלי המלא של האחת נמצאת השנייה נהנית, אפשר לקבוע שהתכלית החוק שורה על הרשויות כולן ותכליתו היא הרי אליבא דכוליא עלמא תכלית ראויה.
לעניין שאלת המידתיות, קובע כב’ השופט ד”ר עודד מודריק, כי:
כדי לקבוע שחוק הוא חוק חוקתי אין די בכך שתכליתו ראויה אלא יש גם צורך בבדיקת מידתיותה של הפגיעה שהחוק פוגע בזכויות חוקתיות מוגנות. לפי הפרשנות שנתתי בהוראות סעיף 8[ג] לחוק ההסדרים דומה לי שהפגיעה בקניין הפרטי העולה ממנו היא מידתית…אולם, הברחת הנכס בנתונים של הפסקת פעילות של החברה הפרטית לבעל השליטה מראה על הזהות המתקיימת בין החברה לבעליה. בעל השליטה והחברה הפרטית הם למעשה ישות משפטית זהה ולכן מוצדק במקום שהחברה שומטת מידיה נכסים ומעבירה אותם לבעלי כדי לחמוק מתשלום מס או ארנונה, לגבות מן הבעלים את החוב כאילו הוא החברה. כללו של דבר לא מצאתי בסיס ראוי להשתית עליו קביעה כי הוראת סעיף 8[ג] לחוק ההסדרים אינה חוקתית ואני דוחה טענה זו.
את עמדתנו בשאלת חוקתיותו של סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים, נציג ברשומה נפרדת.