חוק תובענות ייצוגיות אימץ עמדה המאזנת בין זכות האזרחים ליהנות מיתרונות התובענה הייצוגית בתביעות נגד רשויות השלטון, ובין החשש לפגיעה יתירה בקופתן של הרשויות. הנוסחא שאומצה על י המחוקק מעניקה לרשות שתי פריבילגיות משמעותיות על פני נתבע פרטי:
האחת– עם הגשת התובענה היצוגית הרשות רשאית להגיש הודעת “חדילה”, קרי, שהיא מקבלת את התביעה מכאן ולהבא, בתמורה לפטור מוחלט מהשבת המס שנגבה ביתר.
השניה- גם במקרה של השבה, ההשבה מוגבלת לתקופה של עד 24 חודשים שקדמו ליום הגשת התובענה.
בשנים האחרונות, אנו עדים לכירסום הולך וגובר של מערכת המשפט באפשרויות להעמיד את החלטות הרשות המקומית לביקורת שיפוטית. “רוח המפקד” העולה מהחלטות בתי המשפט, מלמדת על מדיניות “ממסדית” אשר הולכת ומהדקת את ה”סגר” על האפשרויות של האזרח להעמיד את החלטות הרשות המקומית לביקורת שיפוטית עצמאית ללא “משוא פנים”.
הצפת בתי המשפט בתובענות ייצוגיות מנהליות
עם חקיקת חוק תובענות ייצוגיות היינו עדים להצפתם של בתי המשפט בתובענות כנגד רשויות מקומיות. הסיבות להצפה זו, קשורות לריבוי הרשויות (כ- 256 רשויות), לחקיקה לקויה ולניסיונות בלתי פוסקים של הרשויות להגדיל את נטל המס על הנישומים בשל ההתייעלות שנכפתה עליהם מהשלטון המרכזי.
השלטון אימץ בהדרגה את “תאוריית העצמאות הכלכלית‘” לפיה יש לבסס את השלטון המקומי על מקורות עצמיים. דו”ח ועדת סוארי משנת 1993 מגלה את הניצנים של התופעה:
“הגישה אותה מאמצת הועדה, בעיקרון, הינה גישה התואמת את תהליך ההפרטה והפחתת הפיקוח והריכוזיות במשק ואשר אמורה להפחית את מעורבותו של השלטון המרכזי ולהרחיב את חופש הפעולה של יחידות עסקיות לרבות רשויות מקומיות. אחריות השלטון המרכזי, בהקשר הנוכחי, מתמקדת בהבטחת רמה מינימלית של שירותים…”
תיאוריה זו הובילה ל”אשליית ההבראה“: הבראה של פירמה עסקית, אם היא מוצלחת, מסייעת לכושר התחרות שלה, מגדילה את הכנסותיה ומשפרת את רווחיה. הבראה של רשות מקומית, אם היא לא משקפת התייעלות בהוצאות, הרי שהיא באה על חשבון הציבור משלמי המיסים.
תהליכי ההבראה או ההתייעלות המדומה הובילו לניסיונות בלתי פוסקים להגדיל את בסיס המס באמצעות פתרונות יצירתיים ומתוחכמים שנועדו לעקוף את חקיקת ההקפאה המגבילה את סמכותן של הרשויות בהעלאת הארנונה מעבר לשיעור ההעלאה האוטומטי. בתי המשפט הוצפו בתביעות כתוצאה מהצקות בלתי פוסקות והגדלות בסיס המס באמצעות סקרי נכסים מסיביים בכל הארץ. חברות פרטיות ויועצים הפכו להיות שותפים של הרשויות כדי ליהנות מחלוקת השלל שנבע מהגדלת הארנונה למגזר העסקי, באמצעות פרשנות מגמתית וניצול הליקויים המבניים במערכת החקיקה הלקויה. כמעט כל נכס טומן בחובו מחלוקת בענייני ארנונה שהעירייה מושכת לכיוונה. בתי המשפט ייצרו פסיקות סותרות ללא הרף.
כיוון המטוטלת נע לכיוונן של הרשויות
הבעיה שהונחה לפתחה של מערכת המשפט גרמה לה, בהדרגה, להסיט את המטוטלת המשפטית לכיוונם של הרשויות תוך הפחתה הולכת וגוברת של הביקורת השיפוטית על החלטות הרשויות.
המגמה החלה עם פסק הדין בענין אי. ב.יסי אשר סתם את הגולל על האפשרות להגיש תביעות כנגד רשות שפעלה בניגוד לחקיקת “ההקפאה” (חקיקה עניפה שהגבילה את הסמכות של הרשות להעלות ארנונה מעבר לשיעור העלאה השנתיים העולה ממילא מידי שנה על פני נוסחת “הטייס האוטומטי”).
בית המשפט העליון השאיר, כהרגלו, פתח צר לאפשרות הגשת התביעות בענייני הקפאה, אולם במהרה התברר כי הפתח צר מפתחו של מחט, והלכה למעשה האפשרות להכנס דרכו הינה תיאורטית בלבד.
כחלק מאותה מגמה, התקבלו בזו אחר זו החלטות שהפכו את חקיקת “ההקפאה” לחוק תיאורטי בבחינת “הלכה שאין מורין כן”. הרשויות המקומיות ממהרות לנצל את הרוח הגבית הנושבת לכיוונן מבית המשפט העליון והם פועלות ללא הפסקה להגדיל את בסיס המס, מעבר לשיעורי ההעלאה האוטומטית, באמצעות שינויים בלתי פוסקים בצווי הארנונה. כך, למשל, רשויות שלא חייבו בעבר עבור מרתפים- הורשו לעשות כן, רשויות שלא חייבו בעבר עבור שטחים טכניים-כדגומת עיריית ירושלים- שינו ממנהגם והחלו לחייב גם עבור שטחים שלא נהגו לחייב בעבר תוך הגדלת בסיס המס באופן משמעותי, רשויות שלא נהגו לחייב בגין שטחים משותפים- הורשו לעשות זאת. ההלכות החדשות שאומצו בדיני הארנונה קבעו שכל חיוב שלא נאסר במפורש בצו הארנונה- מותר להטילו על האזרח מכוח סמכות “הטלה ראשונה”, כל זאת למרות שבדיני המס ולאור חקיקת ההקפאה ההגיון מחייב לקבוע את ההיפך- כל חיוב שלא מותר בצו- צריך להיות אסור), ועוד…( ראה פסק הדין של כבוד השופטת עדנה ארבל בענין עעמ 10864/07 גלבר הלן ו- 229 אחרים נ’ עיריית אשדוד אשר קבעה כי חיוב בארנונה של רכיבים אשר לא הוחרגו ולא חויבו בעבר, מהווה שינוי מותר השייך לקטגוריה של הטלת ארנונה לראשונה. בעע”ם 11641/04 סלע נ’ מועצה אזורית גדרות נקבע כי הרשות רשאית לחייב מחסנים ומרתפים על אף שלא נהגה לחייב בגינם בעבר. ועוד ועוד.
מגמה זו קיבלה משמעות נוספת בתחום התובענות הייצוגיות כאשר התקבלה עוד בשלהי שנת 2016 הלכה חדשה בענין עעם 6993/15 עיריית תל אביב-יפו נ’ אספיאדה בע”מ, אשר באבחת קולמוס סתמה את הגולל על האפשרות להגיש תובענה ייצוגית כנגד רשויות מנהליות בעילות לפי חוק הערר. נקבע, כי הסמכות העניינית נתונה לוועדת הערר לארנונה, וממילא לא ניתן להגיש תובענה ייצוגיות בעניינים המסורים לבירור במסגרת ועדת ערר לארנונה. אמנם, גם כאן השאיר בית המשפט פתח צר לתובענות המעלות שאלות משפטיות עקרוניות, אולם, ככל שחולף הזמן מתברר, כי רובן ככולן של התובענות הייצוגיות נדחות על הסף באופן המלמד, שגם פתחו של פתח זה צר כפתחו של הפתח שנקבע בהלכת אי ביסי. (מפתח צר זה ניתן לגלות קרן אור בהחלטה שהתקבלה בענין עעמ 728/17 רחמים שמואל נ’ עיריית רעננה אולם מדובר בפסק דין חריג יחסית, כפי הנראה, בשל כך ששם כבר הוכרעה התובענה נגד הרשות ונחסמה לפני הלכת אספיאדה, תוך שבית המשפט מציין שראוי להחיל את הלכת אספיאדה באופן רטרוספטיבי-צופה פני עתיד בלבד).
פגיעה נוספת במעמדה של התביעה הייצוגית המנהלית נגרמה נוכח ההלכה שנקבעה בענין עע”מ 7741/15 עופר מנירב נ’ מדינת ישראל רשות המיסים, כאשר נקבע, כי כאשר רשות מחוייבת בהשבת מס שנגבה ביתר, תקופת ההשבה מוגבלת לתקופה של 24 חודשים הקודמים ליום הגשת התובענה ואינה כוללת את התקופה שלאחר הגשת התובענה ועד לקבלת ההחלטה (תקופה שעלולה להצטבר למספר שנים.
התמונה העולה הינה, שהמטוטלת המשפטית נעה ברוח חזקה לכיוון קיצוני ומדאיג המכרסם בכדאיות הגשתה של תובענה ייצוגית מנהלית עד כדי איונה, בניגוד מוחלט לתכליות החשובות שנקבעו בחוק תובענות ייצוגיות ובראשן אכיפת הדין והרתעה מפני הפרתו. בניגוד לעמדת המחוקק שאימץ נוסחא מאוזנת בתובענות מנהליות, פסיקות בתי המשפט חסמו את דרכו של הציבור, ברובן ככולן של המקרים, ומנעו ממנו את הזכות ליהנות מהשימוש בהליך הייצוגי ומהתכליות שאותן נועד לשרת.
מי שמשלם את מחיר ההתייעלות המדומה בשלטון המקומי הוא שוב ציבור הנישומים אשר כורעים תחת הנטל מבלי יכולת אמיתית להעמיד את התנהלות הרשות לביקורת שיפוטית.